В связи с выходом США из Договора по открытому небу в МИД России поступило большое количество вопросов. Публикуем ответы на наиболее актуальные из них.
Договор по открытому небу (ДОН) – соглашение, имеющее целью укрепление доверия в военной области. Он насыщен технически сложными положениями, касающимися самолётов и аппаратуры наблюдения, их освидетельствования, планирования миссий наблюдения, квот наблюдательных полётов, их максимальных дальностей и т.д. Очевидно поэтому ДОН уже почти тридцать лет оставался на периферии внимания не только общественности, но и политических, и парламентских кругов государств-участников.
В последнее время Договор всё чаще упоминается в СМИ в связи с поднятым вопросом о выходе из него США. Однако в ряде случаев публикации содержат фактические неточности или несбалансированные оценки, отражающие взгляды противников ДОН в США, но не учитывающие позицию других, в том числе Российской Федерации. С целью исправления этой ситуации был подготовлен этот данный неофициальный документ, основанный не на домыслах, а на фактах.
**********
Вопрос: Правда ли, что ДОН более выгоден для России, чем для других его участников, включая США?
Ответ: Наверное, если бы это было так, то российский парламент не раздумывал бы девять лет прежде, чем ратифицировать этот Договор. Все эти годы западные партнёры призывали нас поскорее завершить ратификацию. Открытие нашей территории для наблюдения с воздуха было очень непростым решением, тем более что Россия обязана принимать значительно большее число полётов, чем любое другое государство-участник (за время выполнения ДОН нами принято более 500 наблюдательных миссий).
Договор построен на принципе равенства прав и обязательств. Каждое государство-участник имеет право проводить столько наблюдательных полётов над территорией любого другого государства-участника, сколько это другое государство-участник имеет право проводить над ним.
При этом, однако, российские самолёты летают далеко не только над США (в среднем эта страна принимает 5-6 наших полётов в год), а западные партнёры фокусируют свой интерес в основном на России, Белоруссии и – отчасти – Украине. Над остальными странами (Босния и Герцеговина, Грузия) они проводят единичные полёты. Кстати, США проводят сами или совместно с другими государствами-участниками примерно вдвое больше полётов над территорией России, чем Россия над территорией США.
Важно отметить и то, что ДОН позволяет государствам-участникам приобретать друг у друга материалы наблюдательных полётов. И если кто-то один пролетел над Россией, то он может поделиться этой информацией, например, со своими союзниками. А страны НАТО друг над другом не летают, и нам приобрести соответствующие материалы не у кого. Это обстоятельство в значительной степени смещает информационный баланс в рамках ДОН не в пользу России.
И всё-таки, несмотря на эти проблемы, Россия считает, что ДОН полезен для всех его участников. Он способствует укреплению доверия, а значит, и европейской безопасности.
Поэтому, когда летом 2014 года политики в Киеве и в западных столицах делали громкие заявления о «концентрации российских войск на границе Украины», Россия не возражала против проведения миссий открытого неба в этом районе. Было выполнено 19 наблюдательных полётов, материалы которых со всей очевидностью показали, что никакого «наращивания» не было.
Этот и другие примеры свидетельствуют о том, что на протяжении многих лет Россия делает всё возможное для сохранения жизнеспособности ДОН, даже в тех случаях, когда для этого приходится чем-то поступиться. Это никак не вяжется с заявлениями о том, что она пользуется односторонними преимуществами, якобы вытекающими из Договора.
Кроме того, для обеспечения практически еженедельно выполняемых наблюдательных полётов государств-участников Договора над Российской Федерацией нам приходится иметь в постоянной готовности два пункта въезда/выезда, тринадцать аэродромов открытого неба и дозаправки, а также двадцать восемь аэродромов, назначенных к ним как запасные.
Эти цифры просто несопоставимы с показателями других государств-участников в части их вклада в реализацию ДОН.
Вопрос: Возможно, в количественном отношении это так. Но разве Россия не опередила других участников ДОН в разработке цифровой аппаратуры наблюдения? У неё просто «более острое зрение», и поэтому она получает информацию лучшего качества.
Ответ: Идея перевода аппаратуры наблюдения на цифровую основу была выдвинута США в связи с тем, что промышленность стала сокращать производство фотоплёнки для аэрофотосъёмки.
Следует также подчеркнуть, что ДОН ограничивает упомянутую Вами «остроту зрения» – разрешающую способность на местности. Она составляет 30 см как для аналоговой, так и для цифровой аппаратуры. Создав цифровую камеру, Россия не приобрела возможность получения более детализированных изображений.
Возможности аппаратуры наблюдения проверяются при освидетельствовании каждого нового самолёта и каждой новой конфигурации самой аппаратуры. С учётом заключения экспертов государств-участников устанавливается минимальная высота, с которой можно проводить съёмку, чтобы не нарушить установленное Договором ограничение.
Вопрос: Но ведь, наверное, есть какие-то возможности, позволяющие России получать информацию, выходящую за рамки ДОН, проводить съёмку скрыто?
Ответ: Именно этого опасался Советский Союз (и, наверное, не только он) ещё при разработке ДОН. Поэтому в Договоре и последующих решениях приняты все меры, чтобы исключить такие возможности. Самолёт и аппаратура наблюдения очень придирчиво изучаются на этот предмет и при освидетельствовании, и в ходе предполётной инспекции.
Например, фотолюки самолётов наблюдения оснащены специальными устройствами (заглушками), делающими невозможным проведение несанкционированной съёмки. Все заглушки оборудованы внешними опечатывающими устройствами или имеют такую конструкцию, которая предусматривает их снятие и установку только на земле. Процедуры Договора предусматривают проверку заглушек на всех транзитных аэродромах, после прибытия самолёта в пункт въезда и перелёта на аэродром начала наблюдательного полёта, чтобы удостовериться, что на транзитных перелётах аппаратура наблюдения не применялась.
Кроме того, проверке на соответствие освидетельствованной конфигурации подвергается не только самолёт и связанная с ним аппаратура наблюдения, но и специальное программное обеспечение, предназначенное для преобразования первичных данных, полученных на борту, в понятный всем государствам-участникам формат.
И, разумеется, во время пребывания на территории наблюдаемой стороны её представители сопровождают членов миссии открытого неба, они находятся и на борту самолёта наблюдения во время полёта, контролируя соблюдение требований Договора.
Вопрос: А для чего Россия проводит съёмку критической инфраструктуры США и европейских стран? Госсекретарь М.Помпео заявил, что это делается для Ответ: При разработке ДОН именно США настаивали на том, чтобы для наблюдательных полётов была открыта вся территория государств-участников, без каких-либо исключений. Очевидно, при этом они имели в виду прежде всего СССР, а затем Россию, забывая о принципе взаимности. Россия, используя свои права по Договору, всегда действует в рамках его положений. Никаких претензий к нам американская сторона никогда не выдвигала.
Что касается США, то поверьте, в ходе своих наблюдательных полётов над Россией они фотографируют не только парки и пляжи, но и немалое число других объектов, в том числе гражданской инфраструктуры. Наверное, Вашингтон мог бы поделиться соответствующим перечнем, заодно освежив его в своей памяти.
Вопрос: Вы неправомерно ограничили дальность наблюдательных полётов над Калининградской областью. Это нарушение не даёт возможности наблюдать всю территорию России за согласованное число полётов и снижает эффективность наблюдения. Вы хотите спрятать какие-то военные объекты под Калининградом от камер самолётов открытого неба?
Ответ: На самом деле всё гораздо проще. Некоторые наши партнёры, имея право совершать наблюдательные полёты с аэродрома открытого неба Кубинка под Москвой на дальность до 5500 км, в 2012-2014 гг. значительную её часть (около 1600 км) использовали именно над Калининградской областью. Они многократно пересекали её вдоль и поперёк, тем самым создавая проблемы для использования ограниченного воздушного пространства региона и для работы единственного в области международного аэропорта Храброво (слайды 1 и 2). Это влекло и серьёзные финансовые издержки. Наши попытки договориться с ними о некоей разумной сдержанности успеха не возымели. Именно поэтому мы были вынуждены минимизировать издержки путём объявления максимальной дальности для полётов над Калининградской областью (500 км). Это не противоречит ни Договору, ни последующим решениям, принятым его участниками.
Ограничение максимальной дальности полёта над Калининградской областью было введено в соответствии с положениями ДОН (п.п. 4 и 5 (А) Приложения Е) и решением № 3/04 ККОН (п.п. 1А), В) и С)). Действующий порядок введён с учётом права государства-участника дополнительно выделять аэродромы открытого неба и устанавливать максимальные дальности полёта для них. Этот порядок не увеличивает число полётов, дающих возможность наблюдать всю территорию России (поскольку сохраняется общая дальность полёта, равная 5500 км). Он обеспечивает более высокий уровень эффективности наблюдения территории Калининградской области по сравнению с остальной территорией России и территориями других государств-участников, в т.ч. соседних (Польша, Литва, Латвия, Эстония). К ним, насколько мы понимаем, у наших западных коллег, включая США, претензий нет. При этом дальность в 500 км позволяет в рамках каждого полёта над Калининградской областью наблюдать любую её точку, пусть даже самую удалённую от аэродрома открытого неба, т.е. сохраняется и изначальная эффективность наблюдения.
Наконец, следует отметить, что в феврале 2020 года Россия разрешила миссии с участием США, Литвы и Эстонии полёт над Калининградской областью на дальность 505 км (слайд 3). Рассчитываем, что этот жест доброй воли откроет путь к договорённости по особенностям наблюдательных полётов над данным регионом.
Вопрос: Но ведь никто, кроме России, таких подлимитов для дальности полётов над частью своей территории не устанавливал?
Ответ: Свои ограничения мы устанавливали, учитывая географические особенности Калининградской области (это полуэксклав, отделённый от основной территории России) и используя имеющийся прецедент, созданный американскими коллегами, когда они назначали максимальную дальность полёта для полуэксклава Аляска.
Рассмотрим примеры обеспечения полётов над Аляской и сравним наши подходы (слайд 4):
– как Калининградская область для России, так и Аляска для США является полуэксклавом;
– как и на Аляске, для наблюдения территории Калининградской области выделен аэродром открытого неба;
– как и на Аляске, для этого аэродрома установлена максимальная дальность полёта, соответствующая подпункту 5 А Приложения Е к Договору.
Как видите, используемые подходы для наблюдения сравниваемых территорий идентичны.
Но если сравнивать площадь территории, изображение которой можно получить за один наблюдательный полёт, то при максимальных полосах захвата в Калининградской области она составит от 77 до 98 процентов её территории, а на Аляске - только 2,7 процента (слайд 5). Следовательно, эффективность каждого наблюдательного полёта над Калининградской областью в 28-36 раз выше, чем над территорией Аляски.
Вопрос: А почему Россия не допускает наблюдательные полеты в 10-километровых зонах у российско-грузинской границы?
Ответ: Сам ваш вопрос содержит существо проблемы. Он отражает западное понимание Абхазии и Южной Осетии как регионов Грузии. Россия, признав их в качестве независимых государств, должна была выполнить положение пункта 2 раздела II Статьи VI ДОН, предусматривающее, что наблюдательные полёты проводятся не ближе 10 км от границы государства, не являющегося его участником. Таким образом, корни проблемы имеют политический характер. При помощи инструментария ДОН, очевидно, невозможно урегулировать политические разногласия. Он просто для этого не предназначен.
Вместе с тем площадь 10-километровых зон невелика (она составляет лишь 0,02 процента от общей площади территории России (слайд 6)), и с технической точки зрения, используя различные конфигурации аппаратуры наблюдения, можно гарантированно получать изображения указанных зон, не залетая в их пределы.
При этом вся территория Грузии недоступна для российских миссий открытого неба, равно как и многонациональных миссий с российским участием. Тем самым Грузия нарушает ключевые положения ДОН (п.1 Статьи I и п. 2 раздела I Статьи III) о том, что Договор предназначен для проведения наблюдательных полётов государствами-участниками над территориями других государств-участников, и что каждое государство-участник обязано принимать наблюдательные полёты над своей территорией. Однако, похоже, что грубейшее нарушение ничуть не обеспокоило США и других поборников «безупречного выполнения» Договора, даже тогда, когда из-за деструктивной позиции Грузии в 2018 году в рамках ДОН вообще не удалось провести ни одного наблюдательного полёта. Очевидно, несмотря на их громогласные заявления о ценности ДОН для архитектуры безопасности в регионе от Ванкувера до Владивостока, они готовы пожертвовать этим соглашением ради того, чтобы раздуть политические амбиции Тбилиси и подтолкнуть его к конфронтации с Россией.
С целью сохранения Договора и выведения ситуации из тупика в апреле 2018 г. мы отменили ограничения на полёты в 10-километровых зонах вдоль российских границ на Кавказе. В то же время зарезервировали за собой право вернуться к этому вопросу в будущем и предупредили, что придание постоянного характера нашему разрешению проводить наблюдательные полёты в указанных зонах возможно лишь при условии добросовестного выполнения Грузией своих обязательств по приёму российских миссий. Это неотъемлемая часть российского заявления.
К сожалению, до настоящего времени деструктивная позиция Тбилиси не изменилась. В результате Россия была вынуждена отказать в наблюдательном полёте в 10-км зонах в ходе совместной миссии Швеции, Германии, США над нашей территорией в апреле 2019 г.
Возобновление наблюдательных полётов по ДОН в 2019 г. после годичного перерыва, вызванного деструктивной позицией Грузии, также стало возможным лишь благодаря ответственному походу России. Мы не стали запрашивать квоту на полёт над Грузией, хотя имели на это полное право.
Россия готова допустить в указанные зоны миссии наблюдения при условии встречной готовности Грузии отказаться от нынешней несовместимой с ключевыми положениями ДОН позиции и обеспечить приём российских полётов над своей территорией. Кстати, именно вариант «технической» развязки в отношении допуска наблюдательных полётов без ущерба для политических взглядов сторон на статус Абхазии и Южной Осетии рассматривался в качестве возможного в опубликованном в 2018 году докладе Госдепартамента США о соблюдении договоров и выполнении договорённостей в области контроля над вооружениями, разоружения и нераспространения. К сожалению, сейчас в Вашингтоне предпочитают об этом не вспоминать.
Призываем наших партнёров не политизировать Договор и содействовать поиску решения имеющихся проблем.
Вопрос: США также обвиняют Россию в использовании ДОН для навязывания партнёрам своей позиции в отношении статуса Крыма. Вы ведь назначили аэродром открытого неба на территории полуострова?
Ответ: В 2014 году Крым и Севастополь на основе народного волеизъявления вошли в состав России. Наша страна ответственно относится к своим обязательствам по ДОН, и поэтому направила всем государствам-участникам уведомление, содержащее информацию, необходимую для совершенствования наблюдательных полётов над полуостровом. А уж использовать это право или нет – решать коллегам. Кстати, если бы мы этого не сделали, США все равно обвинили бы российскую сторону - уже в том, что, мол, она скрывает от наблюдения военные объекты в Крыму».
Вопрос: В недавнем (апрель 2020 года) докладе Госдепартамента США о соблюдении соглашений и выполнении договоренностей в области контроля над вооружениями, разоружения и нераспространения упоминается еще одно российское нарушение ДОН – запрет на выполнение части уже согласованного плана американо-канадской миссии в сентябре 2019 г. в ходе учений «Центр-2019». Что вы можете сказать по этому поводу?
Ответ: Российская Федерация полностью выполняет обязательства по обеспечению транспарентности при осуществлении военной деятельности, включая проведение военных учений. Намерены и впредь придерживаться этой практики, в том числе в рамках ДОН.
Свидетельством этому в ходе учений «Центр-2019» стало полное согласование предложенного США и Канадой плана миссии (как первого, так и второго участков наблюдательного полёта) без каких-либо корректив.
Последующий запрет органов управления воздушным движением на выполнение второго участка наблюдательного полёта (20 сентября) был продиктован исключительно необходимостью обеспечения безопасности полётов в условиях крайне сложной обстановки в воздушном пространстве над районом учений. Динамика учений такого масштаба с привлечением разнородных сил авиации, сил и средств противовоздушной обороны не позволяла органам управления воздушным движением обеспечить безопасное воздушное пространство для запланированного полёта открытого неба.
Российской группой сопровождения были предприняты максимально возможные усилия для организации выполнения второго участка наблюдательного полёта. Мы были готовы перенести даты его выполнения, увеличить время на его выполнение сверх установленных Договором сроков (т.е. на период задержки). Однако наблюдающие стороны отказались от наших предложений, и в результате второй участок наблюдательного полёта не был выполнен.
Подвергать опасности миссию наблюдения было бы, по нашему мнению, крайне безответственно. Кстати, именно этот аргумент зачастую используют другие участники Договора, отказывая нам в проведении наблюдательных полётов.
Вопрос: Но западные участники ДОН, в отличие от России, не нарушают его. Во всяком случае, в упомянутом выше докладе Госдепартамента США содержится именно такая оценка.
Ответ: Прежде всего, следует отметить, что американские независимые эксперты в области ДОН (включая тех, кто непосредственно занимался его выполнением) неоднократно, в т.ч. на слушаниях в Конгрессе, выражали несогласие с квалификацией действий России как «нарушений» Договора.
Для чего фабрикуются эти обвинения? С одной стороны, видимо, это объясняется желанием увести фокус внимания от действительно серьёзных случаев нарушения и несоблюдения ДОН со стороны самих США, их союзников и «подопечных». С другой стороны, причиной может быть и негативное отношение части членов Конгресса и военно-политического истеблишмента США непосредственно к самому Договору, их стремление заранее сфабриковать «основания» для собственных шагов по развалу очередной договорённости в военно-политической области.
К сожалению, в докладе Госдепартамента, как обычно, замалчиваются проблемы с соблюдением ДОН со стороны самих США.
Первое. В 2015 году США не обеспечили безопасное прибытие российского самолёта наблюдения Ан-30Б в пункт въезда/выезда, отказавшись предоставить необходимое количество транзитных аэродромов. До настоящего времени их позиция не изменилась. Это является нарушением ДОН со стороны США.
Второе. В 2017 году были отменены остановки для ночного отдыха экипажей самолётов наблюдения на аэродромах дозаправки Робинс и Элсворт, а также Трэвис и Эльмендорф, что нарушает права наблюдающей стороны по выполнению наблюдательных полётов на максимальную установленную дальность с учётом норм предельных нагрузок на экипаж. А а это уже вопрос безопасности полётов.
Третье. США в нарушение Договора установили максимальную дальность полётов над территорией Гавайских островов с аэродрома дозаправки Хикам. Вместе с тем, согласно ДОН, максимальная дальность полётов устанавливается только с аэродромов открытого неба и рассчитывается по определённым правилам. Таким образом, установленная США вопреки положениям ДОН дальность в 900 км в любом случае не соответствует Договору, так как при более строгом расчёте она должна быть не менее 1160 км.
Четвёртое. США установили ограничения для наблюдательных полётов над территорией Алеутских островов, согласно которым самолёт наблюдающей стороны всегда должен оставаться в пределах внешней границы прилегающей зоны, простирающейся на 24 морские мили от побережья. Это ограничение, не предусмотренное Договором, значительно снижает эффективность наблюдательного полёта над территорией США.
Кроме того, отсутствие возможностей остановки для ночного отдыха на аэродромах дозаправки Кинг-Салмон и Колд-Бей во время миссии наблюдения также негативно влияет на безопасность полётов, поскольку увеличивается время работы экипажа самолёта наблюдения до 14-16 часов.
Пятое. США в ходе наблюдательных полётов над их территорией устанавливают ограничения по высоте полёта самолёта наблюдения, не предусмотренные ДОН и противоречащие рекомендациям ИКАО о том, что в целях обеспечения полётов военных самолётов следует вводить специальный режим использования воздушного пространства.
У нас есть вопросы и к некоторым другим государствам-участникам ДОН. Но мы не считаем это достаточным основанием для того, чтобы выходить из Договора, громко хлопнув дверью. Готовы обсуждать взаимные претензии, разумеется, при том понимании, что такое обсуждение будет вестись на равноправной взаимоуважительной основе и не сведётся к ультимативным требованиям уступок от России.
Вопрос: Тем не менее, в СМИ появляется все больше данных о том, что Администрация США планирует выйти из ДОН. Чем это может быть вызвано – может быть соображениями национальной безопасности или требованиями экономии, ведь создание аппаратуры наблюдения или тем более новых самолётов стоит немалых денег?
Ответ: Об озабоченностях в области национальной безопасности уже говорилось выше. С учётом очень жёстких и детальных требований Договора и последующих решений они не представляются обоснованными. В сентябре 2013 года во время первого освидетельствования российского самолёта открытого неба Ан-30Б с цифровой аппаратурой наблюдения американские эксперты (единственные из участвовавших в мероприятии представителей десятков государств-участников) без какого-либо объяснения причин отказались подписывать положительное заключение. Американская сторона дала своё согласие лишь через восемь месяцев, так и не найдя, к чему придраться.
Россия хорошо знает, что добросовестное выполнение ДОН требует немалых затрат. Мы не только создали цифровую аппаратуру наблюдения и модернизировали под неё имеющиеся самолёты, но и построили новый – Ту-214ОН. Сейчас по этому пути идут другие государства-участники, например, Германия и Румыния, которые намерены провести мероприятие по предварительному освидетельствованию новой аппаратуры уже в октябре этого года. Да, кстати, и сами американцы оснастили свой самолёт цифровыми камерами.
Однако США, к сожалению, отложили своё освидетельствование на неопределённое время. Вряд ли вопросы экономии являются для Вашингтона определяющими. Ведь даже в случае среднесрочной невозможности модернизации американского самолёта, наверное, можно было бы договориться с европейскими участниками ДОН об аренде или совместном использовании одного из их самолётов наблюдения.
Полагаем, что реальная причина – в негативном отношении нынешней администрации к контролю над вооружениями в целом и к соглашениям, заключённым предшественниками, в особенности. США всегда выступали за максимальную транспарентность в военной области (если она касается других государств). Может показаться парадоксальным, но при этом зачастую сама возможность наблюдения за происходящим на их собственной территории воспринимается чуть ли не как угроза национальной безопасности, подрыв суверенитета или просто оскорбление национальной гордости. На сегодня такую возможность обеспечивают лишь два договора – ДСНВ и ДОН. Судьба обоих туманна из-за неопределённости позиции США.
Честно говоря, такое отношение к ДОН напоминает позицию СССР 60-х – начала 80-х годов прошлого века, считавшего контроль, не увязанный с реальным разоружением, легализованным шпионажем. Но у нас тогда для этого хотя бы была причина – регулярные вторжения самолётов-разведчиков U-2 надолго подорвали доверие к идее «открытого неба». Нынешние же подходы США вызывают ощущение отсутствия преемственности и последовательности во внешней политике (напомним, что автором упомянутой идеи был Д.Эйзенхауэр, а подписан ДОН был при Дж.Буше-старшем – кстати, оба республиканцы). Более того, они ставят под сомнение договороспособность этой страны и искренность её призывов к транспарентности в военных делах, например, через модернизацию Венского документа.
Вопрос: Кто больше всего проиграет в случае коллапса ДОН? Можно ли его чем-то заменить, например, спутниковыми снимками?
Ответ: Наверное, государства, располагающие развитыми национальными техническими средствами контроля (прежде всего спутниками), смогут частично восполнить информацию, не полученную по ДОН. Частично, поскольку перенацеливание спутника с соответствующим изменением орбиты – дело гораздо более сложное и дорогое, чем направление самолёта открытого неба, а главное – самолёт, в отличие от спутника, позволяет «заглянуть под облака».
Сложнее придётся тем европейским государствам, которые спутниками не располагают. Пожалуй, им едва ли стоит рассчитывать на щедрый поток спутниковых снимков из США.
В то же время и Вашингтону вряд ли имело бы смысл надеяться на то, что в случае выхода он сохранит доступ ко всей информации, получаемой в рамках ДОН.
А если смотреть шире, то придётся признать, что потеряют все нынешние участники ДОН, а в конечном итоге – и европейская безопасность в целом. Во-первых, он способствует деэскалации ситуации и избеганию неправильного прочтения военных намерений сторон (к чему нас, кстати, постоянно призывает НАТО). Во-вторых, это важнейший инструмент взаимодействия и сотрудничества между военными, что само по себе служит целям укрепления доверия. В условиях явного дефицита диалоговых общеевропейских площадок по вопросам военной безопасности утрату этого важного канала профессионального общения было бы очень трудно восполнить. Наконец, в целом, чем меньше открытости, тем меньше доверия, а значит, и безопасности. И обеспечивать её придётся уже другими, гораздо более затратными методами.
Надеемся, что политический реализм и конструктивный настрой государств-участников ДОН позволят избежать такого развития событий.
